6.4. Grondbeleid

Visie gemeentelijk grondbeleid
De gemeenteraad heeft de nota grondbeleid 2017-2021 op 19 december 2017 vastgesteld. De gemeente Hengelo wil met haar grondbeleid een bijdrage leveren aan de invulling van haar ambities op het terrein van o.a. wonen en economie. Het grondbeleid heeft daarmee een volgend karakter voor andere beleidsvelden en programma’s. Gelet op de huidige grondvoorraad zal een actief grondbeleid voor nieuwe projecten situationeel worden toegepast. Maatschappelijk kan het wenselijk zijn om bepaalde ontwikkelingen in de stad te stimuleren of juist af te remmen. Waar nodig pakt het grondbedrijf dan een actieve rol op om zorg te dragen voor een evenwichtige ontwikkeling van de stad.

Actualiteit gemeentelijk grondbeleid
Het gemeentelijk grondbeleid vergt maatwerk. In de nota grondbeleid is er daarom voor een situationeel grondbeleid gekozen. Deze flexibele aanpak is aan te passen naar aanleiding van doelen en omstandigheden. De grondposities van de gemeente en marktpartijen zijn sterk bepalend voor de strategie die kan worden gevolgd. De gemeente heeft een sterkere ontwikkelingspositie wanneer gronden in eigendom zijn, dan in de gevallen waar ze geen grondpositie heeft. Met het innemen van strategische posities verkrijgt de gemeente een meer sturende rol in het proces en de planning van gronduitgifte. Het is wenselijk om beleid te actualiseren voor strategische aankopen om zodoende snel te kunnen anticiperen op ontwikkelingen uit de markt.

De economische ontwikkelingen op de woningmarkt hebben gevolgen voor de gebiedsontwikkeling. De woningmarkt is in de afgelopen jaren sterk veranderd. Er is sprake van een grote vraag naar woningen en als gevolg daarvan druk op de woningmarkt. Gezien de huidige vraag van de markt en het gegeven dat ook prognoses als Primos naar boven worden bijgesteld is er voorlopig nog geen sprake van krimp. We verwachten op dit moment een stabilisatie van de huizenprijzen, maar nog geen daling. Prognoses gaan altijd gepaard met een zekere mate van onzekerheid en zeker op de woningmarkt spelen veel factoren een rol die van invloed zijn op het langjarig perspectief. Als de situatie wezenlijk anders wordt, dan ontstaat mogelijk een risico dat er meer wordt geprogrammeerd dan de lange termijn behoefte. Het onderhanden werk van de gemeente kan dan minder waard worden. Er zal dan, conform wetgeving, meer voorziening getroffen moeten worden.

De provincie Overijssel en de Overijsselse gemeenten werken samen aan een kwalitatieve en kwantitatieve balans op de woningmarkt. De Gemeente maakt periodiek afspraken over de opgaven en ambities. Voor de periode 2021-2025 is deze vorm gegeven in een regionale woonagenda voor Twente. De Woonagenda creëert ruimte en flexibiliteit om de lokale woonopgave vorm te geven. Met de regionale woningbouwafspraken is er ruimte om de komende 10 jaar een toename van 3.000 tot 4.500 woningen in Hengelo te realiseren. Om de versnelling vorm te geven zijn ook de Sleutelgebieden en Sleutelprojecten aangegeven. De Sleutelgebieden zijn voor Hengelo de binnenstad en Hart van Zuid.

Bedrijventerreinen vormen een belangrijke pijler voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat en een sterke economische structuur. Vitale toekomstbestendige bedrijventerreinen zijn belangrijk voor de ontwikkeling van de stad. De provincie Overijssel is zuinig met het toevoegen van nieuwe hectares bedrijventerrein. De provincie staat evenwel toe dat de gemeente een plan in procedure kan brengen wanneer het gaat om een nieuwe ontwikkeling die (1) een kwalitatieve toevoeging is op het aanbod dat (2) op een bestaand bedrijventerrein niet gefaciliteerd kan worden. De gemeente Hengelo heeft een kwantitatief evenwicht in de harde plannen. Vraag en aanbod zijn met elkaar in overeenstemming. In 2021 en iets mindere mate in 2022 is veel grond verkocht waardoor het perspectief ontstaat dat de vraag het aanbod gaat overstijgen in de komende jaren.

De verwachting is dat de behoefte aan nieuwe kantorenlocaties ook de komende jaren zal verminderen. Niet alleen het thuiswerken verkleint de vraag naar kantoorruimte, ook het flexwerken draagt hieraan bij omdat het de bezettingsgraad van de werkplekken verbetert. Een uitzondering geldt voor nieuwe kantoren nabij stationslocaties, up-to-date, centraal gelegen, goed bereikbaar met auto en openbaar vervoer, met voldoende parkeergelegenheid. Daaraan zal behoefte blijven bestaan.

Het omgevingsrecht bestaat op dit moment nog uit een groot aantal wetten en regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Zij hebben allen hun eigen uitgangspunten, werkwijzen en eisen. De rijksoverheid is van mening dat de wetgeving te ingewikkeld is geworden en dat hierdoor het starten van projecten wordt belemmerd. De rijksoverheid heeft zich ten doel gesteld om de verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, natuur en milieu beter op elkaar af te stemmen. Maar ook om gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte te geven om projecten uit te laten voeren. Met de Omgevingswet worden de regels voor ruimtelijke projecten gebundeld. Voor de gemeente betekent het dat bestemmingsplannen worden vervangen door één omgevingsplan. De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en de gemeente om een omgevingsvisie te maken. Daarin moeten zij rekening houden met de verschillende belangen in een gebied. Voor burgers en bedrijven betekent het dat ze, indien zij een project willen starten, nog maar één vergunning hoeven aan te vragen bij één loket.

De Omgevingswet heeft gevolgen voor het grondbeleid. De Onteigeningswet komt als zelfstandige wet te vervallen. Het onteigeningrecht wordt geïntegreerd in de Omgevingswet. Het voornemen bestaat om de gemeente zelf het onteigeningsbesluit (de onteigeningsbeschikking) te laten nemen.

In de huidige Wet ruimtelijke ordening (afdeling grondexploitatie) is geregeld dat gemeenten bij gebiedsontwikkeling kosten kunnen verhalen op grondeigenaren (ontwikkelaars). Het exploitatieplan stuurt de wijze waarop een gebied tot ontwikkeling wordt gebracht. In de kostensoortenlijst wordt aangegeven welke kosten mogen worden verhaald en wanneer. Het exploitatieplan in de huidige vorm zal verdwijnen. Primair worden de kosten privaatrechtelijk, door middel van een overeenkomst, verhaald. Is de initiatiefnemer niet bereid om een anterieure overeenkomst met de gemeente aan te gaan, dan moeten de kosten op publiekrechtelijke wijze worden verhaald. Het bevoegd gezag neemt in het besluit dat de activiteit mogelijk maakt, regels of voorschriften op over het kostenverhaal.

Gezien de economische, demografische, wettelijke, milieutechnische en stedelijke ontwikkelingen zal de gemeente een weloverwogen ontwikkelstrategie moeten realiseren. De ambities, de aanpak en de risico's moeten zorgvuldig op elkaar afgestemd worden. Het grondbeleid zal daar waar het nodig is, aangepast moeten worden. Vooralsnog houden we het situationeel grondbeleid in stand.

De gemeente laat uiteraard haar grondexploitaties aansluiten bij het BBV. Kort gaan we hieronder nog in op een aantal punten van het BBV die een nadere toelichting behoeven:

Looptijd langer dan tien jaar
De volgende gemeentelijke grondexploitaties hebben een looptijd langer dan tien jaar. In de grondexploitaties is geen opbrengstenindexering gerekend na tien jaar. Dit is een risico beperkende maatregel.

De volgende twee gemeentelijk grondexploitaties hebben een looptijd langer dan tien jaar:

• In Dalmeden verkopen we voornamelijk grotere kavels. Het is de verwachting dat er na de gestelde tienjaarstermijn nog steeds vraag is naar deze kavels;

• In Campus vielen de verkopen t.o.v. de andere bedrijventerreinen tegen. Uit voorzichtigheid is de planning voor de uitgifte gelijk gezet aan de uitgifte van de afgelopen jaren. Daarmee wordt de tienjaarstermijn overschreden.

Planresultaten en parameters grondexploitaties
Alle gemeentelijke grondexploitaties worden jaarlijks middels de herziening grondexploitaties vastgesteld door de Raad. De Raad heeft de parameters, die in de grondexploitaties gebruikt worden, in december 2021 vastgesteld. In 2022 is de inflatie (en daarmee de kostenindexering) fors toegenomen. De verwachting voor de inflatie van 2023 van deskundige partijen (DNB, ABN) is ruim 3%. Maar aan die voorspelling zitten nog veel onzekerheden zoals de oorlog in Oekraïne. Voorgesteld wordt om aan het eind van het jaar, als de parameters worden vastgesteld door de Raad, een uitgebreide analyse te maken. Het gaat om de volgende parameters:

In de onderstaande tabel staan de resultaten per grondexploitatie:

Grondexploitaties die in de bovenstaande tabel bij de boekwaarde een negatief bedrag hebben staan, hebben een spaarsaldo. Voor veruit de meeste grondexploitaties geldt dat niet, aangezien de kosten vrijwel altijd voor de baat komen.

Bij de behandeling van de jaarstukken op 13 juli is aangegeven dat er een fout geconstateerd is in de grondexploitatie van Dalmeden. Deze fout wordt hersteld in de 2e Beleidsrapportage 2022. Op het moment van schrijven van de beleidsbegroting is er nog geen besluit genomen door de Raad en dus moet conform het budgetrecht de onjuiste versie worden weergegeven in de begroting. Omdat het om een fout gaat is er voor gekozen om de versie zonder fout mee te nemen in de paragraaf grondbeleid (en er dus vanuit te gaan dat de Raad besluit om de fout te herstellen).

De boekwaarden van De Veldkamp, wijkerslocatie Hemmelhorst en Businesspark XL zijn niet opgenomen in de gemeentelijke administratie. De boekwaarde van wijkerslocatie Hemmelhorst en De Veldkamp is opgenomen in de administratie van de gemeente Borne en de boekwaarde van Businesspark XL is opgenomen in de administratie van de Gemeenschappelijke Regeling BXL. De gemeente Hengelo is (risicodragend) deelnemer in deze grondexploitaties. Bovenstaande resultaten hebben betrekking op het totaal (op de voorziening na), dus niet uitsluitend het Hengeloos deel. Daarnaast is er een specifieke voorziening opgenomen voor de Veldkamp die te maken heeft met de BBV. De gemeente Borne mag, conform de BBV, niet al haar rentelasten in rekening brengen bij de grondexploitatie de Veldkamp. Door de regelgeving heeft de gemeente Borne een nadeel en Hengelo een voordeel. Daarover zijn afspraken gemaakt en jaarlijks wordt een vergoeding van het rentenadeel betaald aan Borne. Voor die betaling is een voorziening getroffen conform de regels van het BBV.

De grondexploitaties met een negatief bedrag op eindwaarde zijn de grondexploitaties met een verlies. Voor het verlies treffen we (voor ons aandeel) op contante waarde een voorziening. Die voorziening voor alle tekortexploitaties is per 31 december 2021 € 68,1 miljoen.

De resultaten van de deelprojecten van Hart van Zuid worden afzonderlijk inzichtelijk gemaakt, maar Hart van Zuid wordt als één project beschouwd en er wordt voor het totale resultaat één voorziening getroffen. De postitieve resultaten van deelprojecten zijn in deze voorziening verdisconteerd.

Ontwikkeling algemene reserve grondexploitatie

De afgelopen jaren is het saldo van de algemene reserve grondexploitatie gestegen. Enerzijds door een gezond financieel beleid en anderzijds door het vroegtijdig moeten nemen van verwachte winsten. Waar dat tot voor kort niet mocht, is het tegenwoordig juist verplicht. Op 13 juli 2022 is de jaarrekening behandeld in de Raad en is er melding gemaakt van een fout in de jaarrekening voor het project Dalmeden. Toegezegd is dat deze wijziging mee wordt genomen in de 2e Beleidsrapportage 2022. Op het moment dat de begroting wordt geschreven, is het nog niet duidelijk of de Raad besluit de fout te herstellen. In deze paragraaf grondbeleid worden daarom twee regels over de reserve grondexploitatie gepresenteerd. We gaan er vanuit dat de Raad besluit om de fout te herstellen en dat de tweede regel in de tabel hieronder de juiste weergave geeft van de algemene reserve grondexploitatie.

Stand van de algemene reserve grondexploitatie

De reserve bedroeg bij de herzieningen (zaaknummer:3422735) per eind 2021 € 20,4 miljoen.

In de tabel hieronder staat de verwachte stand van de reserve per 31-12 in de komende jaren (* miljoen):

Risico’s
Het geraamde financiële gevolg van het totale risicoprofiel is € 7,9 miljoen bij deze begroting (bij 90% betrouwbaarheid). Dit is het risico profiel waarbij we er vanuit gaan dat de Raad besluit om in de 2e Beleidsrapportage 2022 de correctie in Dalmeden door te voeren. Bij de laatst vastgestelde herzieningen was het risico € 9,2 miljoen.

Hieronder staan de tien grootste risico’s vermeld (tussen haakjes staat welke invloed het betreffende risico heeft op het totale risicoprofiel).

1. Ontwikkeling van de rente

Momenteel profiteren we van een historisch lage rekenrente voor de grondexploitaties. Toch is de rente inmiddels weer langzaam aan het stijgen. Aanleiding voor de rentestijging is dat de inflatie hard is toegenomen en dat de politieke situatie in Europa onzeker is. Op de kapitaalmarkt vertaalt dit zich in een oplopende rente (21,1%).

2.Dalmeden

Bij het bestemmingsplan van Kamers maakt de gemeente de keus om meer groen en dus minder uitgeefbare vierkante meters grond te realiseren (13,8%).

3. Verkaveling Campus

De verkopen van kavels in Campus verlopen moeizaam, terwijl de markt voor bedrijfskavels juist enorm verbeterd is. De gemeente kan de keus maken om meer bedrijfskavels te realiseren en wat minder kantoor gerelateerde kavels. De opbrengsten voor de bedrijfskavels worden lager ingeschat, waardoor de exploitatie verslechtert (13,6%).

4. Verkaveling Gezondheidspark

De verkopen van kavels in het Gezondheidspark verlopen moeizaam, terwijl de markt voor bedrijfskavels juist enorm verbeterd is. De gemeente kan de keus maken om meer bedrijfskavels te realiseren en wat minder gezondheid gerelateerde kavels. De opbrengsten voor de bedrijfskavels worden lager ingeschat, waardoor de exploitatie verslechtert (9,6%)

5. Algemeen risico op grondprijsdaling

De gemeente heeft extern onderzoek laten doen naar marktconforme prijzen. Dat heeft geresulteerd in een sterke stijging van de prijzen. Dit is vastgelegd in de grondprijzennotitie van 2022. Als de markt voor de grondverkopen verslechtert, komen de grondprijzen onder druk komen te staan (9,4%).

6. Hart van Zuid

In de grondexploitatie van de Koppeling is ervan uitgegaan dat 15.000 m² kantoren gerealiseerd worden. Gezien de leegstand van kantoren in Hengelo en maatschappelijke ontwikkelingen (meer thuiswerken) bestaat het risico dat de grondopbrengst die geraamd is voor het kantorenprogramma van de Koppeling niet volledig gerealiseerd wordt (4,1%).

7. Afzet bedrijventerreinen

De actuele politieke situatie in Europa kan de afzet van kavels voor bedrijventerreinen beïnvloeden. Wanneer potentiële optanten afzien van de aankoop vanwege onzekerheid, zal dit leiden tot extra plan- en financieringskosten (4,0%)

8. Dalmeden

Bij het bestemmingsplan van Meander Noord moet de gemeente, door bezwaren op het bestemmingsplan, terugvallen op oude plannen. Dan kunnen er minder uitgeefbare vierkante meters grond gerealiseerd worden (3,9%).

9. Hart van Zuid

Aan de subsidie die is toegezegd vanuit de Woningbouwimpuls zijn voorwaarden verbonden. Als niet aan de subsidievoorwaarden voldaan wordt, kunnen subsidies lager worden vastgesteld. (3,9%).

10. Hart van Zuid

In de berekening van de onrendabele top van de ondergrondse parkeergarage in de grondexploitatie van de Oude Ketelmakerij is ervan uitgegaan dat 20 deelauto’s gefaciliteerd gaan worden waardoor 60 parkeerplaatsen kunnen vervallen. Wanneer geen deelauto’s gefaciliteerd worden, zullen 60 extra parkeerplaatsen in de ondergrondse parkeergarage gerealiseerd moeten worden. Hiernaast worden de parkeernormen uit de parkeernormennota gemonitord. Wanneer uit de monitoring blijkt dat er meer parkeerplaatsen nodig zijn, zullen er meer gerealiseerd moeten worden (2,5%).

De tien grootste risico’s bepalen tezamen afgerond 85,9% van de benodigde weerstandscapaciteit van het grondbedrijf.